Bremst der Handel den Klimawandel?

Der Kampf gegen die Erderwärmung ist eine Geschichte des Scheiterns: Von Politikern ausgerufene Ziele zur Reduktion von Treibhausgasen werden seit Jahrzehnten nicht erreicht – trotz Kosten in Höhe von mehreren Hundert Milliarden Euro allein für Deutschland. Dabei gibt es ein Instrument, mit dem sich der Ausstoß von Treibhausgasen wie von der Politik vorgegeben exakt verringern ließe, und das zu den geringstmöglichen Kosten für Unternehmen und Gesellschaft. Gemeint ist der Handel mit Emissionszertifikaten. 

In der EU existiert seit 2005 ein Emissionshandelssystem (EHS). Aktuell diskutieren Parlament, Rat und Kommission über die Einführung eines zweiten, separaten EHS für die Sektoren Straßenverkehr und Gebäude ab 2026. In Deutschland gibt es seit 2021 ein nationales EHS auf Brennstoffe wie Heizöl, Benzin und Erdgas, ab 2023 auch auf Kohle. Zum Start erfolgt der nationale Handel noch eingeschränkt zu Festpreisen von aktuell 30 Euro pro Tonne CO2. Zur Teilnahme verpflichtet sind die Inverkehrbringer der Brennstoffe, also Gaslieferanten und Ölkonzerne. „Perspektivisch“, so die Deutsche Emissionshandelsstelle, „kann die nationale CO2-Bepreisung in einen gemeinsamen EU-Emissionshandel für Wärme und Verkehr aufgehen.“
Sukzessiv erfasst der Emissionshandel immer mehr Branchen, Unternehmen und Haushalte. Dies wohl deshalb, weil bei Politikern die Erkenntnis wächst, dass das Klima ohne dieses Instrument nicht zu retten ist. Aber wie genau funktioniert es? Die EU beschreibt ihr System wie folgt: Das EU-EHS ist ein Handelssystem mit festen Obergrenzen. Es umfasst die Emissionen von rund 10.000 Kraftwerken, Industrieanlagen und Fluggesellschaften, die zusammen 41 Prozent der Treibhausgasemissionen in der EU verursachen. Dabei wird politisch entschieden, welche Menge an CO2 alle Anlagen zusammen ausstoßen dürfen. Dieser Deckel wird mit der Zeit verringert, sodass die Gesamtemission wie gewünscht sinkt. Unterhalb der Obergrenze erwerben oder erhalten die Anlagenbetreiber Emissionszertifikate, mit denen sie handeln können. Wegen der Begrenzung der Gesamtzahl der Zertifikate haben diese einen Wert.

Für jede Anlage müssen am Jahresende genügend Zertifikate für ihre gesamten Emissionen abgegeben werden. Anderenfalls drohen Geldstrafen. Wurden die Emissionen einer Anlage reduziert, so kann der Betreiber die überzähligen Zertifikate entweder für zukünftige Zwecke behalten oder an einen anderen Anlagenbetreiber verkaufen, der Zertifikate benötigt. Der Handel erfolgt zwischen den Unternehmen oder über eine Börse wie die European Energy Exchange in Leipzig. Dort kostete die Erlaubnis, eine Tonne CO2 auszustoßen, Ende August 81 Euro. Das ist der CO2-Marktpreis. Der große Vorteil: Der Handel mit den Zertifikaten bringt die Flexibilität, damit Emittenten CO2 dort verringern, wo dies die geringsten Kosten verursacht. 

Das effizienteste Instrument

Unter Wissenschaftlern besteht ebenfalls Einvernehmen: „Der CO2-Preis sollte das Leitinstrument der Klimapolitik sein“, sagte etwa Ottmar Edenhofer, Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung, gegenüber dem Handelsblatt. Andere Instrumente hält er für zusätzlich sinnvoll, etwa Technologiestandards und Verbote. Aber ohne den CO2-Preis können sie nicht erfolgreich sein. Der Preis führe am effizientesten zu Emissionsreduktionen, quer durch alle Sektoren – und schaffe Einnahmen, die an die Menschen rückverteilt werden könnten. 

Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung spricht sich in seinem Jahresgutachten 2020/21 für den Emissionshandel aus, wirbt aber für ein international koordiniertes Vorgehen. Hier wird ein Problem sichtbar, dass auch viele mittelständische Unternehmer umtreibt: „Gut ist, dass Emissionen als klimaschädliches Produkt gesehen werden, das bepreist und mengenmäßig beschränkt werden muss. Die Nebenwirkung: Viele Produktionsbetriebe leiden unter hohen zusätzlichen Kosten für den Klimaschutz“, sagt Marc S. Tenbieg, geschäftsführender Vorstand des Deutschen Mittelstands-Bunds. „Exportabhängige deutsche und europäische Unternehmen haben einen Wettbewerbsnachteil gegenüber ihren Konkurrenten aus Staaten, in denen es (derzeit noch) keine CO2-Bepreisung gibt, wie zum Beispiel China“. Damit Unternehmen aus CO2-intensiven Branchen wie der Glas- oder Ziegelherstellung nicht ins Ausland abwandern, „müssen sich möglichst viele Staaten zusammenfinden und einen gemeinsamen Rahmen für den Umfang des Handels mit CO2-Emissionen definieren“. Das erinnert an einen Vorschlag von William Nordhaus. Der Wirtschaftsnobelpreisträger empfiehlt die Gründung eines Klimaklubs. Deren Mitglieder bauen Handelsbeschränkungen untereinander ab und erheben Strafzölle auf Produkte aus Nicht-Mitgliedsländern.

Abgetan als Ablasshandel 

Kritik am EHS ist meist diffus und moralisierend. „Ablasshandel“ ist ein Schlagwort der Gegner. Die Vorzüge, die das Modell bringt, werden mit grundsätzlicher Ablehnung der Marktwirtschaft beiseitegeschoben. Gerd-Jan Krol, emeritierter Professor am Institut für Ökonomische Bildung der Universität Münster, erklärt, warum es der Emissionshandel in der klimapolitischen Debatte so schwer hat: „Wir sind geneigt, Probleme kurzschlüssig zu erklären und sie auf unlautere Motive der Handelnden zurückzuführen, statt auf die Bedingungen, unter denen sie handeln.“ Jahrhundertelang war es kostenlos, CO2 freizusetzen. Angesichts der Klimakrise ändert sich das nun. „Der Zertifikatehandel verteuert bisher kostenloses Emittieren. Er macht unerwünschtes Verhalten unattraktiver“, betont Krol. 

Aus Sicht der Befürworter spricht für den Emissionshandel sein Erfolg. Das politisch vorgegebene Reduktionsziel werde stets erreicht – und zwar zu den geringsten Kosten für Wirtschaft und Gesellschaft. Als das EU-EHS eingeführt wurde, war ein Zwischenziel der EU, die Emission von Treibhausgasen bis 2030 um 40 Prozent zu senken gegenüber dem Niveau von 1990. Laut EU-Kommission wurde das Ziel bei den Sektoren, die dem EU-EHS unterliegen, bereits 2020 erreicht; nämlich mit fast 43 Prozent. Dazu beigetragen haben allerdings auch die Corona-Lockdowns 2020 und die Finanzkrise ab 2008. Das spricht aber nicht gegen den Emissionshandel. Mit der Obergrenze gibt es ein ökologisches Ziel, das immer erreicht wird. Das EU-EHS ist ein Mengensystem. Die Menge an erlaubtem CO2 ist vorgegeben. In diesem Rahmen bildet sich der CO2-Preis am Markt. Grundsätzlich bedeutet ein geringer CO2-Preis, dass die vorgegebene Vermeidungsmenge durch kostengünstige Maßnahmen und Technologien erreicht wird. Dann hat der Gesetzgeber sogar Spielraum, um die Mengenbeschränkung zu verschärfen, ohne befürchten zu müssen, dass der CO2-Preis erheblich steigt. Auch in einer Rezession müssen einzelne Anlagenbetreiber nicht viel investieren, um das gemeinschaftliche Reduktionsziel zu erreichen. Der Handel „atmet“ quasi mit der Konjunktur. 

Künstliche Verknappung wirkt

Gleichwohl bedarf es zuweilen einer Anpassung. Im EU-EHS wurden seit 2009 mehr Emissionen vermieden, als notwendig gewesen wäre, um die Obergrenze einzuhalten. Es ist ein Überschuss an Zertifikaten entstanden. Die EU-Kommission räumte ein, dass „der Überschuss das ordnungsgemäße Funktionieren des Kohlenstoffmarktes zu untergraben“ drohte. Seit 2019 werden daher überschüssige Zertifikate in einer Marktstabilisierungsreserve gesammelt und ab 2023 zum Großteil schrittweise gelöscht. Interessant ist, dass seit Bekanntgabe der Verknappung, also seit 2018, der CO2-Preis an der Börse von rund 20 auf aktuell etwa 81 Euro gestiegen ist. Die Marktteilnehmer nehmen die Verknappung vorweg; sie wird „eingepreist“.

Die EU-Kommission hat den Emissionshandel auch durch ihr Programm „Fit for 55“ gestärkt, das im Juli 2021 veröffentlicht wurde. EU-weit sollen die Emissionen bis 2030 um 55 Prozent vermindert werden ­gegenüber 1990; inklusive des Seeverkehrs, der demnächst auch einbezogen werden soll, sind es sogar 61 Prozent. Um dieses Ziel zu erreichen, soll die Emissionsobergrenze jährlich um 4,2 Prozent statt um 2,2 Prozent wie im bisherigen EU-EHS reduziert werden. Die Ausweitung des Emissionshandels ist wichtig. „Umso größer der Markt, desto besser“, betont Volker Wieland, Ökonom und bis Ende April 2022 Mitglied des Sachverständigenrats. Die Prognose ist nicht gewagt: Auch der erweiterte EU-EHS wird seine Ziele erreichen.

Inzwischen wendet sich auch Deutschland dem Emissionshandel zu. Im nationalen EHS bildet sich der CO2-Preis aber noch nicht durch Angebot und Nachfrage, sondern wird als Festpreis von der Politik vorgegeben. Erst ab 2026 sollen sich die Preise stärker am Markt orientieren. Das Problem: Mit festen Preisen, aber schwankenden Emissionsmengen lässt sich ein Emissionsziel kaum erreichen. Dennoch sind Festpreise „ein Weg, um in einen Emissionshandel einzusteigen“, sagt Wieland. Das nationale EHS sei „vorübergehend sinnvoll“, um Bereiche abzudecken, die bisher nicht im EU-EHS integriert sind. Die jeweiligen Handelssysteme sollten aber baldmöglichst verknüpft werden. Eigentlich logisch: Denn das Klima ist ein globales Phänomen. Und damit die Menschheit im Kampf gegen die Erderwärmung nicht endgültig scheitert, sollte der Handel mit Emissionszertifikaten weltweit mehr Anwendung finden.

Quelle: Magazin "Creditreform"
Text: Stefan Terliesner